АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 сентября 2016 г. по делу в„– А74-8533/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 29 сентября 2016 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Шелеминой М.М.,
судей: Кадниковой Л.А., Чупрова А.И.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н.Ю.,
с участием судьи Арбитражного суда Республики Хакасия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Лиходиенко А.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия Садовниковой О.Н.,
при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Хакасия представителей: администрации города Черногорска Трейзе Т.А. (доверенность от 13.01.2016); Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия Маровой О.О. (доверенность от 08.02.2016); общества с ограниченной ответственностью "Виктория" Копнина В.А. (директор), Тырышкиной О.И. (доверенность от 01.12.2015),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Черногорска на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 12 января 2016 года по делу в„– А74-8533/2015, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 апреля 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции - Бова Л.В., суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Борисов Г.Н., Иванцова О.А.),

установил:

администрация города Черногорска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании незаконными решения и предписания от 25.08.2015 по делу в„– 18-А-15 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, антимонопольный орган).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Виктория" (ОГРН 1021900700942, ИНН 1903003244, г. Черногорск; далее - ООО "Виктория"), автономное учреждение "Черногорск-Информ" (ОГРН 1071903001092, ИНН 1903017448, г. Черногорск; далее - АУ "Черногорск-Информ"), Совет депутатов города Черногорска (далее - Совет депутатов).
Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 12 января 2016 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 апреля 2016 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 16, 17, 18 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 131-ФЗ), Федерального закона от 03.11.2006 в„– 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях), статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2010 в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон в„– 210-ФЗ), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
В отзыве на кассационную жалобу Хакасское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание 07 июля 2016 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Хакасия.
Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru). АУ "Черногорск-Информ" и Совет депутатов города Черногорска своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.
В судебном заседании представитель Администрации подтвердила доводы кассационной жалобы. Представители Хакасского УФАС России и ООО "Виктория" считают судебные акты законными и обоснованными.
Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07 июля 2016 года в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы Администрации отложено на 02 августа 2016 года на 11 часов 00 минут, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).
Определением суда кассационной инстанции от 02 августа 2016 года в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в составе судей, рассматривающих настоящее дело, произведена замена судьи Юшкарева И.Ю. на судью Кадникову Л.А.
Рассмотрение кассационной жалобы произведено с самого начала.
Представитель Хакасского УФАС России в судебном заседании 02 августа 2016 года поддержала позицию, изложенную в отзыве на кассационную жалобу.
Определениями суда от 02 августа 2016 года и от 22 августа 2016 года в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы Администрации отложено на 22 сентября 2016 года на 11 часов 00 минут, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).
После отложения судебное разбирательство продолжено в том же составе судей. Представители лиц, участвующих в деле, участия в судебном заседании 22 сентября 2016 года не принимали.
Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа поступило заявление ООО "Виктория" о нарушении Администрацией Закона о защите конкуренции.
Приказом от 27.02.2015 в„– 85 в отношении Администрации возбуждено дело в„– 18-А-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе проведения проверки антимонопольным органом установлено, что муниципальное учреждение "Черногорск-Информ" было зарегистрировано 14.08.2007 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы в„– 3 по Республике Хакасия в качестве юридического лица путем реорганизации в форме слияния.
Постановлением Администрации от 01.06.2009 в„– 1410-П "Об изменении типа муниципального учреждения "Черногорск-Информ" на автономное учреждение "Черногорск-Информ" и утверждении Устава автономного учреждения "Черногорск-Информ" организационно-правовая форма учреждения изменена на автономное учреждение. 23.06.2009 в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица.
Согласно Уставу АУ "Черногорск-Информ" его учредителем является муниципальное образование город Черногорск (пункт 4). Целью создания АУ "Черногорск-Информ" является осуществление радио- и телевещания, издание газеты "Черногорск", полиграфическая деятельность (пункт 11). Для достижения целей, указанных в пункте 11 Устава, учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности: радиовещание эфирное: производство программ, рекламные сообщения, материалы, информационные программы; телевещание: эфирное телевещание, кабельное телевещание, производство телерадиопрограмм и их трансляция; оказание рекламных услуг; оказание услуг связи; передача телематической информации; редакция средства массовой информации; полиграфическая деятельность; издательская деятельность; учреждение средств массовой информации; иная деятельность, не запрещенная действующим законодательством (пункт 12). Учреждение выполняет задания, установленные учредителем в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью. Кроме заданий учредителя и обязательств, учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях и в порядке, установленном федеральными законами (пункт 14). Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития АУ "Черногорск-Информ" в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (пункт 27).
Хакасским УФАС России установлено, что создание и финансирование Администрацией Учреждения в целях производства, выпуска и распространения теле-, радио-, видеопрограмм, рекламно-информационной деятельности к вопросам местного значения и полномочиям органа местного самоуправления Федеральным законом в„– 131-ФЗ не отнесено; установлено наличие иных хозяйствующих субъектов, имеющих возможность оказывать аналогичные услуги, следовательно, рассматриваемый рынок является конкурентным; участие Администрации в финансировании Учреждения ущемляет интересы иных хозяйствующих субъектов - конкурентов, поскольку указанными действиями Администрации созданы дискриминационные условия деятельности для участников рынка (потенциальных участников), что свидетельствует о наличии неравных условий конкуренции и барьеров для функционирования на рынке путем создания преимуществ для Учреждения в виде муниципальных заданий и их финансирование из бюджета города, что свидетельствует об ограничении конкуренции на рынке телевещания и радиовещания.
Решением Хакасского УФАС России от 25.08.2015 в„– 18-А-15 Администрация признана нарушившей частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части издания постановления от 01.06.2009 в„– 1410-п "Об изменении типа муниципального учреждения "Черногорск-Информ" на автономное учреждение "Черногорск-Информ" и утверждении Устава автономного учреждения "Черногорск-Информ", которым утвержден устав АУ "Черногорск-Информ", в котором определены виды деятельности учреждения, не соответствующие Закону об автономных учреждениях и Федеральному закону в„– 131-ФЗ, а именно: виды деятельности по оказанию услуг в сфере радио и телевизионного вещания, что создает преимущества АУ "Черногорск-Информ" и влечет ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также ограничивает право иных хозяйствующих субъектов на оказание данных услуг и получение средств муниципального бюджета.
Предписанием от 25.08.2015 по делу в„– 18-А-15 Администрации предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего в срок до 30.09.2015, с учетом и в соответствии с решением по делу в„– 18-А-15 принять меры на приведение в соответствие с требованиями действующего законодательства постановления от 01.06.2009 в„– 1410-п "Об изменении типа муниципального учреждения "Черногорск-Информ" на автономное учреждение "Черногорск-Информ" и утверждении Устава Автономного учреждения "Черногорск-Информ" в части исключения пунктов, противоречащих действующему законодательству.
Администрация, полагая, что названные решение и предписание не соответствуют закону и нарушают ее права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании их незаконными.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые акты антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
По смыслу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) соответствующих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).
Таким образом, в случае, когда антимонопольный орган представил достаточные доказательства того, что органы и организации, поименованные в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, приняли акты либо совершили действия (бездействие), создающие условия для ограничения конкуренции, на указанные органы либо организации переходит бремя доказывания того, что они действовали в соответствии с конкретной нормой федерального закона, разрешившей принять оспариваемый акт либо осуществить действия (бездействие).
Данный вывод соответствует принятой во внимание судами правовой позиции, изложенной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".
Судами установлено, что нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в совершении действий по созданию и финансированию учреждения, рассмотрено антимонопольным органом на рынке производства и транслирования радио- и телевизионных программ. Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности, данные виды деятельности обозначены как "Услуги по производству кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ" (код - 59.11.1), "Услуги по составлению телевизионных программ и телевещанию" (код - 60.20.1), "Услуги по производству радиопрограмм" (код - 59.20.21.000), "Услуги по радиовещанию" (код - 92.20.11). Географические границы рынка, в силу особенностей предоставления услуг - когда телевизионное и радиовещание и производство программ может оказывать любой субъект рынка, находящийся на любой территории, не ограничиваются конкретным муниципальным образованием либо субъектом Российской Федерации. Рынок предоставления услуг телевизионного и радиовещания на территории Республики Хакасия представлен широким кругом хозяйствующих субъектов, оказывающих данные услуги, что свидетельствует о наличии на данном рынке конкурентных отношений, и иные субъекты (как минимум, три хозяйствующих субъекта) имеют возможность оказывать аналогичные АУ "Черногорск - Информ" услуги для нужд Администрации. Вместе с тем, Администрацией соответствующие торги не проводились, учреждение получает бюджетные средства из бюджета в отсутствие конкурентной основы. Созданы дискриминационные условия деятельности для участников рынка (потенциальных участников), что свидетельствует о наличии неравных условий конкуренции и барьеров для функционирования на рынке путем создания преимуществ для АУ "Черногорск-Информ" в виде муниципальных заданий и их финансирования из бюджета города, в связи с чем суды признали доказанным антимонопольным органом ограничение конкуренции на рынке телевещания и радиовещания.
В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона в„– 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают, в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3); учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации (пункт 7).
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 18 Федерального закона в„– 131-ФЗ).
Исходя из анализа положений статей 2, 4 Закона об автономных учреждениях и приведенных требований пунктов 1, 3 части 1 статьи 17 Федерального закона в„– 131-ФЗ, суды правильно указали, что создание и финансирование учреждений в целях эфирного радиовещания, производства программ, рекламных сообщений, материалов, информационных программ, эфирного телевещания, кабельного телевещания, производства телерадиопрограмм и их трансляции, оказания рекламных услуг в соответствии со статьями 16, 17 Федерального закона в„– 131-ФЗ к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления не отнесено. Поскольку в Уставе учреждения определены виды деятельности, не соответствующие Федеральному закону в„– 131-ФЗ, Закону об автономных учреждениях, суды обоснованно признали, что вышеназванные действия Администрации создают преимущества учреждению и влекут за собой ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также ограничивают право иных хозяйствующих субъектов на оказание данных услуг за счет средств муниципального бюджета.
Суды двух инстанций установили отсутствие конкретной нормы федерального закона, разрешившей Администрации принять названный акт и осуществить спорные действия.
Заявитель кассационной жалобы, оспаривая данный вывод судов, ссылается на то, что перечень полномочий органов местного самоуправления не ограничен статьей 17 Федерального закона в„– 131-ФЗ; судами не применена часть 1.1 статьи 17 данного Федерального закона; считает, что в силу пункта 3 части 1 статьи 17 органы местного самоуправления вправе по собственному усмотрению предпринимать самостоятельные действия в рамках своих полномочий: создать муниципальное учреждение и финансировать его, создать муниципальное предприятие, либо осуществить закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; муниципальные телерадиовещательные организации могут создаваться как в форме муниципального унитарного предприятия, так и в форме муниципального учреждения, выбор любого из указанных способов не поставлен в зависимость от степени развитости рынка конкретных товаров, работ, услуг.
Доводы заявителя проверены, однако не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, как несостоятельные в правовом отношении, не освобождающие орган местного самоуправления от обязанности не допускать создание своими актами (действиями) условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Частью 1.1 статьи 17 Федерального закона в„– 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
Между тем создание и финансирование администрацией Учреждения в целях производства, выпуска и распространения теле- и радиопрограмм, рекламно-информационной деятельности к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления федеральными законами не отнесено.
Ссылки Администрации в подтверждение своей позиции на положения части 1 статьи 59 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 в„– 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" частей 1, 3 статьи 61 Федерального закона от 22.02.2014 в„– 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", частей 1, 3 статьи 48 Федерального закона от 10.01.2003 в„– 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", статьи 47, 50 Федерального закона от 12.06.2002 в„– 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не могут быть учтены. Данное законодательство содержит правовое регулирование информационного обеспечения выборов и референдумов соответствующего уровня с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации.
При этом какие-либо изменения и дополнения в перечень вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов в Федеральный закон в„– 131-ФЗ не вносились.
Таким образом, поскольку антимонопольный орган доказал соответствие закону оспариваемых актов, а Администрация не доказала, что в федеральном законодательстве имеется правовая норма, предоставляющая органу местного самоуправления право принять названный акт и осуществить спорные действия, суды двух инстанций пришли к мотивированному выводу о доказанности антимонопольным органом нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.
Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.
При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Хакасия и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 12 января 2016 года по делу в„– А74-8533/2015, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 апреля 2016 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
М.М.ШЕЛЕМИНА

Судьи
Л.А.КАДНИКОВА
А.И.ЧУПРОВ


------------------------------------------------------------------