АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2016 г. по делу в„– А19-2841/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 26 февраля 2016 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Шелеминой М.М.,
судей: Кадниковой Л.А., Шелега Д.И.,
при участии в судебном заседании представителей индивидуального предпринимателя Сухомлиновой Лидии Степановны: Андрущенко А.Н. (доверенность от 03.04.2015), Хаирова М.Р. (доверенность от 03.04.2015),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Сухомлиновой Лидии Степановны на решение Арбитражного суда Иркутской области от 7 августа 2015 года по делу в„– А19-2841/2015 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2015 года по тому же делу (суд первой инстанции - Дягилева И.П., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Рылов Д.Н., Ткаченко Э.В.),

установил:

индивидуальный предприниматель Сухомлинова Лидия Степановна (ОГРНИП 306380506100013, ИНН 380500425787, г. Братск Иркутской области; далее - предприниматель Сухомлинова Л.С.) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа от 04.02.2015 в„– 682/12/15 Комитета по градостроительству администрации муниципального образования города Братска (далее - Администрация) в предоставлении в аренду сроком на 10 лет земельного участка с кадастровым номером 38:34:031801:87, как не соответствующего Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции"; об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 07 августа 2015 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2015 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Предприниматель Сухомлинова Л.С. обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами норм материального права и нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.
По мнению заявителя кассационной жалобы, суд первой инстанции необоснованно не оценил уточненные требования предпринимателя в части признания оспариваемого отказа не соответствующим статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции", не привлек к участию в деле антимонопольный орган; суд апелляционной инстанции не дал оценку данным нарушениям и не перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции; исходя из мотивировочной части постановления апелляционному суду надлежало отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт; вместе с тем считает, что оспариваемый по делу ответ на его обращение является именно отказом в предоставлении земельного участка, а не предложением заключить договор аренды на меньший срок.
Заявитель полагает, что спорные отношения по заключению договора аренды земельного участка на новый срок регулировались не примененными судом пунктом 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации; действия Администрации при рассмотрении настоящего спора были направлены на доказывание соответствия оспариваемого отказа закону, доводы о гражданско-правовом характере спорных отношений не заявлялись; суд апелляционной инстанции не дал оценку его доводам о том, что повторное обращение о заключении договора аренды на меньший срок было вынужденным и заключение договора сроком на три года не свидетельствует об изменении характера спорных правоотношений; суд первой инстанции, ссылаясь на Положение о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации МО г. Братска от 30.07.2014 в„– 1726 (далее - Положение в„– 1726), не проверил его на соответствие части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; указание заявителем не соответствующего пункту 12 данного Положения срока аренды не предусмотрено в качестве основания для отказа в предоставлении земельного участка пунктом 11 Положения.
В отзыве на кассационную жалобу Администрация считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направила, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.
Представитель предпринимателя Сухомлиновой Л.С. в судебном заседании подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе.
Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03 февраля 2016 года в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы предпринимателя Сухомлиновой Л.С. отложено на 25 февраля 2016 года на 11 часов 00 минут, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).
После отложения судебное разбирательство продолжено в том же составе судей. Представитель предпринимателя Сухомлиновой Л.С. поддержал вышеизложенную позицию.
Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании постановления Администрации от 21.05.2012 в„– 953 "О предоставлении Сухомлиновой Л.С. в аренду земельного участка" в редакции постановления от 09.06.2012 в„– 1135 Администрацией (арендодатель) заключен с Сухомлиновой Л.С. (арендатор) договор от 13.06.2012 в„– 155-12 аренды земельного участка общей площадью 0,5843, кадастровый номер 38:34:031801:87, из земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Иркутская область, город Братск, жилой район Гидростроитель, улица Сосновая, юго-восточнее здания в„– 2 по улице Сосновой, для размещения платной автостоянки, временно расположенной на земельном участке. Срок аренды установлен с 22.05.2012 по 21.05.2015.
13.01.2015 предприниматель Сухомлинова Л.С. обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в аренду сроком на 10 лет для размещения платной автостоянки, временно расположенной на земельном участке.
Администрация письмом от 04.02.2015 в„– 682/12/15 сообщила о том, что согласно Положению в„– 1726 срок предоставления земельных участков устанавливается исходя из перспективы развития территории в соответствии с градостроительной документацией и не может превышать три года. Таким образом, заключение договора аренды земельного участка сроком на 10 лет не представляется возможным.
Впоследствии 18.02.2015 предприниматель обратилась к мэру города Братска с заявлением о возможности продления аренды вышеуказанного земельного участка с целью размещения платной автостоянки на срок 3 года согласно Положению в„– 1726. Администрацией 23.03.2015 принято постановление в„– 722 "О предоставлении Сухомлиновой Л.С. в аренду земельного участка", согласно которому предпринимателю предоставлен в аренду с 22.05.2015 сроком на три года спорный земельный участок для размещения платной автостоянки, временно расположенной на земельном участке.
Предприниматель Сухомлинова Л.С., полагая, что названный отказ от 04.02.2015 в„– 682/12/15 не соответствует закону и нарушает ее права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании данного отказа незаконным.
Суд первой инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемый отказ Администрации не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, соглашаясь с тем, что заявителю по делу надлежало отказать в удовлетворении требований, и оставляя в силе по этим мотивам решение суда первой инстанции, вместе с тем пришел к выводу о том, что заявленное предпринимателем требование не может быть рассмотрено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку фактически между сторонами возник преддоговорный спор об условиях подлежащего заключению договора аренды, рассмотрение которого возможно исключительно в исковом порядке.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа полагает, что суд апелляционной инстанции, признавая наличие в рассматриваемом случае гражданско-правового спора, подлежащего рассмотрению в порядке искового производства, не учел следующее.
Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.
Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными в законе.
Истец свободен в выборе способа защиты своего нарушенного права, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения. В тех случаях, когда закон предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты, то лицо, обращающееся в суд, вправе воспользоваться именно этим способом защиты.
Избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Как следует из материалов дела, предприниматель Сухомлинова Л.С. обратилась в арбитражный суд в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с требованием о признании незаконным именно отказа Администрации в предоставлении в аренду земельного участка.
В силу особенностей правового положения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, земель, собственность на которые не разграничена, заключению договора аренды должно предшествовать то или иное распорядительное действие уполномоченного государственного, муниципального органа. В случае, если уполномоченный орган не имеет возражений к заключению договора аренды, он направляет в адрес хозяйствующего субъекта проект договора аренды, и дальнейшие разногласия, возникающие между сторонами, носят характер преддоговорного спора, так как касаются условий договора, и могут быть урегулированы в суде в гражданско-правовом порядке.
В рассматриваемом случае отсутствует соответствующее распорядительное действие со стороны Администрации, вытекающее из ее полномочий не как стороны будущего договора, а как уполномоченного органа, обладающего публично-властными функциями. По делу оспаривался отказ в совершении такого действия.
При таких обстоятельствах заявитель вправе избрать способ защиты, предусмотренный главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем оспаривания действий органа местного самоуправления или его решения. В рамках избранного способа защиты суд располагает возможностью проверить законность мотивов отказа в совершении требуемых распорядительных действий со стороны государственного органа, что не достигается в преддоговорном споре.
Вместе с тем суд апелляционной инстанции оставил в силе решение суда первой инстанции, который правомерно рассмотрел заявленные предпринимателем требования об оспаривании отказа от 04.02.2015 в„– 682/12/15 Администрации в предоставлении в аренду сроком на 10 лет земельного участка в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемого отказа Администрации требованиям действующего законодательства и отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах при правильном применении норм материального права.
Суд, правильно применяя положения статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент рассмотрения обращения заявителя) и пункта 12 Положения в„– 1726, которым ограничен срок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и установлен в 3 года исходя из перспективы развития территории в соответствии с градостроительной документацией, пришел к выводу о правомерном указании Администрацией на невозможность предоставления испрашиваемого заявителем земельного участка на срок, превышающий 3 года.
Положение в„– 1726, разработанное в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, определяло процедуры и критерии предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования города Братска из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также из земель, государственная собственность на которые не разграничена (пункты 1, 2 Положения в„– 1726).
Постановление Администрации от 30.07.2014, которым утверждено названное Положение в„– 1726, принято в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 8, 40, 40.2, 61 Устава муниципального образования города Братска, утвержденного решением Братской городской Думы от 31.07.1998 в„– 187/г-Д.
Довод предпринимателя о том, что отношения по заключению договора аренды спорного земельного участка на новый срок регулировались статьей 610 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, а не статьей 34 данного Кодекса, не могут быть учтены как несостоятельные.
Пунктом 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) предусмотрено, что по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 настоящего Кодекса.
Из положений статей 209, 264, 421 и 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означает, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок.
По истечении срока договора аренды земельного участка арендодатель - уполномоченный на распоряжение земельным участком орган, на основании заявления арендатора о продлении срока договора аренды при отсутствии собственных возражений, заключает новый договор аренды земельного участка, следовательно, подлежит применению порядок, предусмотренный пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
В этой связи судом первой инстанции правильно применены положения статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (действующей в период рассмотрения обращения заявителя), определяющей порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Устава (в редакции решения Думы от 29.04.2013 в„– 523-г/Д) к вопросам местного значения города Братска относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Братска. В целях решения вопросов местного значения города Братска органы местного самоуправления города Братска обладают полномочиями, в том числе по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 статьи 10 Устава). К компетенции администрации города Братска относится управление и распоряжение муниципальным имуществом в соответствии с порядком, утвержденным Думой города Братска (пункт 11 статьи 40 Устава).
Положение в„– 1726 на момент принятия оспариваемого решения об отказе являлось действующим; его нормы, в том числе в части установления срока предоставления в аренду земельных участков на срок, не превышающий 3 года, не были оспорены и признаны в установленном порядке не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и положениям Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил доводы предпринимателя Сухомлиновой Л.С., заявленные также и в кассационной жалобе, о том, что суд первой инстанции не рассмотрел уточненные требования заявителя. При этом суд учел, что суд первой инстанции рассмотрел требования заявителя о признании незаконным отказа Комитета по градостроительству Администрации муниципального образования города Братска от 04.02.2015 в„– 682/12/15 в предоставлении в аренду сроком на 10 лет земельного участка с кадастровым номером 38:34:031801:87. То обстоятельство, что заявитель в заявлении об уточнении требований дополнил основания заявленных требований (ссылки на статью 15 Закона о защите конкуренции), не свидетельствует о том, что судом рассмотрены ненадлежащие требования заявителя. Кроме того, как следует из заявления предпринимателя об уточнении заявленных требований, нарушение антимонопольного законодательства заявитель усматривал не в оспариваемом отказе в предоставлении испрашиваемого заявителем земельного участка, а в поведении Администрации по сокращению сроков передачи в аренду подведомственных земельных участков, предусмотренных Положением в„– 1726 (т. 1, л.д. 85-87).
Судом правомерно проверен оспариваемый отказ на соответствие нормам земельного законодательства, регулирующим в спорный период порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.
В этой связи правомерно отклонен судом апелляционной инстанции и не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции довод кассационной жалобы о необходимости привлечения к участию в данном деле антимонопольного органа в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, поскольку принятые по настоящему делу судебные акты не могут повлиять на права или обязанности антимонопольного органа по отношению к одной из сторон.
При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 7 августа 2015 года по делу в„– А19-2841/2015 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2015 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
М.М.ШЕЛЕМИНА

Судьи
Л.А.КАДНИКОВА
Д.И.ШЕЛЕГ


------------------------------------------------------------------