АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 декабря 2016 г. по делу в„– А33-27341/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 13 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Чупрова А.И.,
судей: Кадниковой Л.А., Шелеминой М.М.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винокуровой М.Ю.,
при содействии Арбитражного суда Арбитражного суда Красноярского края (судья Крицкая И.П., помощник судьи Калинина Е.Я.),
при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде представителей:
Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю: Дударевой М.А., Фомушкиной Ю.В.;
Красноярского городского Совета депутатов - Макаренко О.В. (по доверенности);
акционерного общества "Красноярскгеолсъемка", закрытого акционерного общества "Красноярская кожгалантерея", общества с ограниченной ответственностью "Ермак-К", общества с ограниченной ответственностью "ВлаНа", открытого акционерного общества "Медтехника", открытого акционерного общества "Автоколонна 1979", общества с ограниченной ответственностью "КГАТП-Автомобилист", открытого акционерного общества "КПАТП", открытого акционерного общества "Красноярское автотранспортное предприятие-1" - Безграчева В.Г. (по доверенности);
открытого акционерного общества "КПАТП" - Смольяновой Т.И. (доверенность от 13.12.2016),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от 06 мая 2016 года по делу в„– А33-27341/2015, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции - Болуж Е.В., суд апелляционной инстанции: Иванцова О.А., Борисов Г.Н., Юдин Д.В.),

установил:

администрация города Красноярска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными пунктов 1, 3 решения от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 (в части, касающейся администрации) и предписания от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 (дело в„– А33-27341/2015).
Красноярский городской Совет депутатов (далее - Совет депутатов) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к антимонопольному органу о признании недействительными пункта 2, пункта 3 решения от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 (в части, касающейся Совета депутатов) и предписания от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 (дело в„– А33-29323/2015).
Дела в„– А33-27341/2015 и в„– А33-29323/2015 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер в„– А33-27341/2015.
Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамента градостроительства администрации города Красноярска; Управления архитектуры администрации города Красноярска, общества с ограниченной ответственностью "Ермак-К"; общества с ограниченной ответственностью "ВлаНа"; открытого акционерного общества "КПАТП"; открытого акционерного общества "Медтехника"; закрытого акционерного общества "Красноярская кожгалантерея"; открытого акционерного общества "Автоколонна 1979"; общества с ограниченной ответственностью "КГАТП-Автомобилист"; общества с ограниченной ответственностью "Левобережное Спецуправление"; открытого акционерного общества "Красноярское автотранспортное предприятие-1"; акционерного общества "Красноярскгеолсъемка"; общества с ограниченной ответственностью "Универсал Красноярскпотребсоюза"; общества с ограниченной ответственностью "Красноярское автопредприятие Крайпотребсоюза" (далее - третьи лица).
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 06 мая 2016 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2016 года, заявленные администрацией и Советом депутатов требования удовлетворены, признаны недействительными решение и предписания антимонопольного органа от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15.
Антимонопольный орган обратился с кассационной жалобой, в которой, обжалуя судебные акты по мотивам нарушения судами норм материального и процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела и заявляя об их отмене с принятием нового судебного акта, ссылается на неправомерность выводов судов о незаконности оспариваемых актов.
По мнению антимонопольного органа, действующее законодательство не возлагает на него обязанность по проведению анализа товарного рынка для квалификации действий (бездействия) органа местного самоуправления в качестве нарушения требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); принятые администрацией и Советом депутатов акты ограничивают права хозяйствующих субъектов (третьих лиц), что может препятствовать осуществлению ими предпринимательской деятельности и приведет (может привести) к ограничению, устранению конкуренции; при разработке и принятии Генерального плана городского округа город Красноярск, правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск были нарушены положения статей 9, 24, 30, пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).
В отзывах на кассационную жалобу администрация и Совет депутатов просят оставить ее без удовлетворения, обжалуемые судебные акты - без изменения.
В судебном заседании представители антимонопольного органа и третьих лиц (акционерного общества "Красноярскгеолсъемка", закрытого акционерного общества "Красноярская кожгалантерея", общества с ограниченной ответственностью "Ермак-К", общества с ограниченной ответственностью "ВлаНа", открытого акционерного общества "Медтехника", открытого акционерного общества "Автоколонна 1979", общества с ограниченной ответственностью "КГАТП-Автомобилист", открытого акционерного общества "КПАТП", открытого акционерного общества "Красноярское автотранспортное предприятие-1") поддержали доводы кассационной жалобы, представитель Совета депутатов поддержал доводы отзыва на нее.
Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Арбитражными судами установлено и следует из материалов дела, что в адрес антимонопольного органа поступило коллективное обращение хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории города Красноярска в границах улиц Спандаряна, Шахтеров, Дудинская, Березина с просьбой провести проверку законности положений "Генерального плана городского округа город Красноярск", утвержденного решением Совета депутатов от 13.03.2015 в„– 7-107 (далее - Генеральный план).
Согласно ранее действовавшему Генеральному плану от 30.03.2001 территория между улицами Березина, Спандаряна, Дудинская согласно Правилам землепользования и застройки г. Красноярска от 29.05.2007 в„– В-306 (далее - Правила землепользования и застройки) была отнесена к функциональной зоне размещения производственно-коммунальных объектов.
Позднее в Генеральном плане территории в границах указанных улиц отнесены к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами, несмотря на то, что в данной зоне находятся не только предприятия оптово-розничной торговли, но и промышленные предприятия, которые являются собственниками данных земельных участков (третьи лица).
Хозяйствующие субъекты обращались в адрес администрации с заявлениями о несогласии с изменением функциональных зон принадлежащих им земельных участков.
Вместе с тем по сведениям антимонопольного органа публичных слушаний с участием собственников земельных участков администрация не проводила, мнения собственников земельных участков при разработке проекта нового Генерального плана учтены не были.
По данному факту антимонопольным органом в отношении администрации, Совета депутатов было возбуждено дело в„– 165-15-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в совершении действий, ограничивающих конкуренцию, связанных с разработкой Генерального плана и принятия акта, ограничивающего конкуренцию - решения от 13.03.2015 в„– 7-107 "Об утверждении Генерального плана городского округа город Красноярск" (далее - решение в„– 7-107), которым изменена функциональная зона земельных участков, принадлежащих на праве собственности хозяйствующим субъектам - заявителям по антимонопольному делу.
Установив, что ввиду несоответствия размещенных объектов, используемых для осуществления вышеуказанных видов деятельности, функциональным, а также территориальным зонам, в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации, третьи лица не имеют возможности осуществлять строительство, реконструкцию объектов, предназначенных для ведения предпринимательской деятельности на земельных участках, принадлежащих им на праве собственности; что каждый из земельных участков, принадлежащих третьим лицам расположен в двух и более территориальных зонах, антимонопольный орган решением от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 признал администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части совершения действий, ограничивающих конкуренцию, связанных с разработкой Генерального плана и Правил землепользования и застройки, которыми изменены функциональная и территориальная зоны земельных участков, принадлежащих на праве собственности (аренды) хозяйствующим субъектам. Совет депутатов признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции" в части принятия актов, ограничивающих конкуренцию: решений от 13.03.2015 в„– 7-107 и от 07.07.2015 в„– В-122, которыми изменены функциональная и территориальная зоны земельных участков, принадлежащих на праве собственности (аренды) хозяйствующим субъектам.
Предписанием от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 Совету депутатов предписано прекратить нарушение Закона о защите конкуренции путем внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в части изменения функционального и территориального зонирования земельных участков, расположенных в районе улиц Дудинской, Шахтеров, Спандаряна, Березина (с кадастровыми номерами: в„– 24:50:0400132:0018; в„– 24:50:0300306:332; в„– 24:50:0400133:0015; в„– 24:50:0400132:2; в„– 24:50:0400132:282; в„– 24:50:0400136:127; в„– 24:50:0400136:37; в„– 24:50:0400136:148; в„– 24:50:0400142:47 (ул. Дудинская, 3); в„– 24:50:0400142:93, в„– 24:50:0400142:294, а также земельного участка, принадлежащего на праве постоянного бессрочного пользования ООО "Красноярское автопредприятие Крайпотребсоюза", расположенного по адресу г. Красноярск, ул. Спандаряна, 10, в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, выводов, содержащихся в решении от 05.10.2015, с учетом сохранения существующих (на момент принятия Генерального плана) территориальных и функциональных зон.
Предписанием от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 администрации предписано прекратить нарушение Закона о защите конкуренции путем внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части изменения функционального и территориального зонирования земельных участков, расположенных в районе улиц Дудинской, Шахтеров, Спандаряна, Березина (с кадастровыми номерами: в„– 24:50:0400132:0018; в„– 24:50:0300306:332; 12 А33-27341/2015 в„– 24:50:0400133:0015; в„– 24:50:0400132:2; в„– 24:50:0400132:282; в„– 24:50:0400136:127; в„– 24:50:0400136:37; в„– 24:50:0400136:148; в„– 24:50:0400142:47 (ул. Дудинская, 3); в„– 24:50:0400142:93, в„– 24:50:0400142:294; земельного участка, принадлежащего на праве постоянного бессрочного пользования ООО "Красноярское автопредприятие Крайпотребсоюза", расположенного по адресу г. Красноярск, ул. Спандаряна, 10, в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, выводов, содержащихся в решении от 05.10.2015, с учетом сохранения существующих (на момент принятия Генерального плана) территориальных и функциональных зон.
Полагая, что решение и предписания от 05.10.2015 по делу в„– 165-15-15 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают их права, администрация и Совет депутатов обратились в арбитражный суд с вышеуказанными заявлениями.
Удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций исходили из недоказанности антимонопольным органом совершения администрацией и Советом депутатов вменяемых нарушений антимонопольного законодательства.
Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признает правильными выводы арбитражных судов по данному делу.
В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемых актов, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на антимонопольный орган.
Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы администрации и Совета депутатов, принимает решение о признании оспариваемых актов незаконными.
Правильно применяя указанные нормы права, арбитражные суды обоснованно руководствовались положениями Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о недоказанности антимонопольным органом фактов нарушения администрацией и Советом депутатов Закона о защите конкуренции.
Как установили суды, оспариваемыми решением и предписанием администрации и Совету депутатов вменяется совершение действий, ограничивающих конкуренцию, связанных с разработкой Генерального плана, а также Правил землепользования и застройки, принятие актов, ограничивающих конкуренцию: решений от 13.03.2015 в„– 7-107 от 07.07.2015 в„– В-122 об утверждении Генерального плана, Правил землепользования и застройки, которыми изменены функциональная и территориальная зоны земельных участков, принадлежащих на праве собственности/аренды отдельным хозяйствующим субъектам, что ограничило права указанных лиц на использование, принадлежащих им земельных участков, в том числе в части строительства, реконструкции объектов производственного (торгового) назначения и, как следствие, явилось (могло явиться) препятствием для осуществления (развития) предпринимательской деятельности данных хозяйствующих субъектов, что привело (могло привести) к ограничению, устранению конкуренции, что в свою очередь является нарушением требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Применяя в совокупности положения статей 4 и 15 Закона о защите конкуренции, суды правомерно указали, что в рассматриваемом случае антимонопольным органом не был установлен конкретный товарный рынок, на котором администрацией и Советом депутатов допущено ограничение конкуренции, установление которого в силу вышеприведенных норм права является обязательным для квалификации деяний органа местного самоуправления как нарушающих требования статьи 15 Закона о защите конкуренции.Кроме того, руководствуясь частью 1 статьи 9, частью 1 статьи 18, частью 11 статьи 24, частями 3, 5 статьи 31, частью 1 статьи 32, статьями 36, 37 Градостроительного кодекса, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства (постановление администрации города Красноярска от 21.12.2014 в„– 771 "Об отклонении проекта Генерального плана городского округа города Красноярска и о направлении его на доработку", постановление администрации города Красноярска от 08.12.2014 в„– 834 "О направлении в Красноярский городской Совет депутатов проекта Генерального плана городского округа город Красноярск", постановление администрации города Красноярска от 30.03.2015 в„– 159 "О подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Красноярска", заключение о результатах публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки городского округа города Красноярска от 15.06.2015), суды пришли к обоснованному выводу о соблюдении администрацией и Советом депутатов установленной законом процедуры утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки.
При этом суды верно отметили, что необходимость соблюдения собственниками земельных участков требований гражданского, земельного и градостроительного законодательства не может быть расценена ни как ущемление прав, гарантированных статьями 34, 36 Конституции Российской Федерации, статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни как ограничение конкуренции, в связи с чем довод антимонопольного органа о том, что утверждение Генерального плана и Правил землепользования и застройки ограничивает права собственников на использование принадлежащих им земельных участков, может являться препятствием для осуществления (развития) предпринимательской деятельности, является несостоятельным.
Суды также отклонили довод антимонопольного органа о несоблюдении заявителями статьи 9 Градостроительного кодекса, поскольку подтверждающих данный довод доказательств в материалы дела не представлено.
Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.
Доводы кассационной жалобы антимонопольного органа проверены и не могут быть учтены судом кассационной инстанции, поскольку направлены на иную оценку доказательств по делу, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 06 мая 2016 года по делу в„– А33-27341/2015, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2016 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.И.ЧУПРОВ

Судьи
Л.А.КАДНИКОВА
М.М.ШЕЛЕМИНА


------------------------------------------------------------------