Утверждена Постановлением
Президиума Арбитражного суда
Восточно-Сибирского округа
от 30.05.2016 в„– 4

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБОБЩЕНИЯ ПРАКТИКИ
РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О САМОВОЛЬНЫХ ПОСТРОЙКАХ

Используемые в тексте сокращения:
ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации;
ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации;
Постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 в„– 25 - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 в„– 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации";
Постановление Пленума ВС РФ/ВАС РФ от 29.04.2010 в„– 10/22 - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации в„– 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в„– 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав";
Обзор судебной практики от 19.03.2014 - Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014;
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 в„– 143 - Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 в„– 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Во исполнение пункта 4.3 Плана работы Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа на первое полугодие 2016 года проведен анализ проблемных вопросов, возникающих при рассмотрении судами споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках, по результатам которого подготовлена настоящая аналитическая справка.
Краткий анализ рассмотрения судом округа дел по спорам, связанным с применением законодательства о самовольных постройках, в 2013 - 2015 годах представлен в таблице.


2013 год
2014 год
2015 год
Рассмотрено дел всего
4677
4802
4625
Рост (снижение) к предыдущему периоду
-231
-5%
+125
+2%
-177
-3,7%
Количество дел по спорам, связанным с применением законодательства о самовольных постройках
26
37
34
% к количеству рассмотренных дел
0,6%
0,8%
0,7%
Рост (снижение) количества дел о самовольных постройках по отношению к предыдущему периоду (абсолютные и относительные показатели)
+1
+4%
+11
+42,3%
-3
-8,1%
Количество дел по спорам, связанным с применением законодательства о самовольных постройках, по которым судебные акты отменены или изменены
3
6
7
% к количеству рассмотренных дел названной категории
11,5%
16,2%
20,6%
Рост (снижение) по отношению к предыдущему периоду (абсолютные и относительные показатели)
0
0%
+3
+100%
+1
+16,7%

Приведенные данные свидетельствуют о том, что количество дел по спорам, связанным с применением законодательства о самовольных постройках, на протяжении анализируемого периода практически не изменялось, составляя определенную часть дел, находившихся в производстве суда округа.
На основании данных из представленной далее диаграммы следует отметить тенденцию увеличения количества дел по искам о сносе самовольных построек. Если в 2013 году количество дел по искам о сносе и по искам о признании права собственности на них было одинаковым, то в 2014 и в 2015 года показатель количества дел по искам о сносе более чем в два раза превышал показатель по искам о признании права собственности на самовольные постройки.*

Рисунок не приводится.

*при формировании статистики учитывались дела, судебные акты по которым обжаловались в суд кассационной инстанции.
В соответствии с письмом Заместителя Председателя ВС РФ Свириденко О.М. от 09.12.2014 в„– 7ВС-5866/14, приказом ВАС РФ от 30.09.2011 в„– 87 "Об утверждении Порядка организации работы по изучению и обобщению судебной практики в федеральных арбитражных судах округов, арбитражных апелляционных судах, арбитражный судах субъектов Российской Федерации", приказом Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.05.2010 в„– 23 "Об утверждении Методических рекомендаций по изучению и обобщению судебной практики" при подготовке настоящего обобщения проведен анализ практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках, сложившейся как в арбитражных судах Восточно-Сибирского округа, так и в арбитражных судах других округов Российской Федерации, с учетом практики Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. При этом были приняты во внимание вопросы, возникшие у судов, входящих в Восточно-Сибирский округ, относительно применения на практике положений законодательства о самовольных постройках.
В результате выработаны положения, предлагаемые к рассмотрению.

1. О критериях оценки судом надлежащих и добросовестных мер к легализации самовольной постройки

В соответствии со статьей 51 ГрК РФ, статьей 3 Федерального закона от 17.11.1995 в„– 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство.
Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.
Положения пункта 3 статьи 222 ГК РФ устанавливают критерии, соблюдение которых дает лицу возможность признать право собственности на самовольную постройку. В частности, вышеназванным пунктом установлено, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:
если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;
если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;
если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Практика применения пункта 3 статьи 222 ГК РФ в прежней редакции, не содержащей всего перечня вышеназванных критериев, исходила из аналогичных обстоятельств, установление которых позволяло лицу приобрести право собственности на объект самовольного строительства.
Из разъяснений, данных в пункте 26 Постановления Пленума ВС РФ/ВАС РФ от 29.04.2010 в„– 10/22, следует, что, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан.
Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Аналогичное положение содержится в пункте 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 в„– 143, согласно которому право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения.
Таким образом, при решении вопроса о возможности признания права собственности на самовольную постройку суду необходимо установить факт принятия лицом надлежащих мер по легализации ее строительства.
Изучение судебной практики показало, что суды по-разному оценивают надлежащий характер и добросовестность выполнения лицом, осуществившим самовольное строительство, мер по его легализации. В частности, спорным в оценке является факт обращения за разрешением после начала строительства объекта. Вместе с тем такая разница в оценке добросовестности лица основывается, как правило, на учете фактических обстоятельств дела.
Так, по ряду дел суды сочли добросовестным поведение лица, обращающимся за разрешением после начала строительства (постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 июля 2015 года по делам в„– А19-6516/2014 и в„– А19-6517/2014, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 марта 2014 по делу в„– А70-8017/2013, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02 ноября 2012 года по делу в„– А03-4451/2012).
По другим делам суды исходили из недобросовестности такого поведения лица (постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 декабря 2014 года по делу в„– А33-18414/2013, от 8 июля 2014 года по делу в„– А33-10503/2013, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 июня 2015 года по делу в„– А56-52598/2014, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 февраля 2016 года по делу в„– А32-47361/2014, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2015 года по делу в„– А81-1526/2015).
Анализ данных подходов позволяет сделать вывод о том, что критерием для определения надлежащего характера мер по легализации самовольного строительства является этап строительства, на котором лицо начало предпринимать меры по его легализации.
О ненадлежащем характере осуществленных мер по легализации, как правило, свидетельствует обращение лица за разрешением на уже построенный (реконструированный) или находящийся в процессе завершения строительства (реконструкции) объект самовольного строительства. Такое обращение носит формальный характер и не является доказательством принятия соответствующих мер по легализации строительства.
В то же время обращение лица за разрешением на начальных этапах строительства указывает на надлежащий характер принимаемых лицом мер по его легализации. Однако такой вывод возможен при отсутствии явных признаков злоупотребления лица, которые бы свидетельствовали о его намерении обойти установленный законом административный порядок получения соответствующих разрешений.

2. О возможности признания права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим ее строительство на арендованном земельном участке

В соответствии с пунктом 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка. Таким образом, положения статьи 222 ГК РФ ограничивают круг титульных владельцев, обладающих правом на признание права собственности на самовольную постройку.
Вместе с тем, в судебной практике допускается признание судом права собственности на самовольную постройку за арендатором земельного участка. Такой подход отражен в постановлениях Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 июня 2015 года по делу в„– А33-7615/2014, Арбитражного суда Московского округа от 28 марта 2016 года по делу в„– А40-30372/13.
Необходимо отметить, что возможность признания права собственности за арендатором земельного участка нашла свое отражение в Обзоре судебной практики от 19.03.2014.
Положения гражданского и земельного законодательства прямо предусматривают возможность застройки арендуемого земельного участка.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ использование арендованного имущества, в том числе земельного участка, должно осуществляться арендатором в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.
В силу пункта 2 статьи 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
Согласно статье 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.
Положения подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи 41 ЗК РФ устанавливают право арендатора земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду для жилищного строительства предусмотрена статьей 30.1 ЗК РФ.
Таким образом, при существующем правовом режиме аренды для целей строительства (строительной аренды), отсутствии в российской юрисдикции иных институтов, призванных регулировать общественные отношения в сфере предоставления земельных участков под строительство (ограниченного вещного права - права застройки), правовая судьба строений, возведенных на арендуемых земельных участках, зачастую становится неопределенной.
Эта проблема не обходит стороной и объекты недвижимости, подпадающие под признаки самовольной постройки, поскольку пункт 3 статьи 222 ГК РФ исчерпывающим перечнем вещных прав на земельный участок, по сути, ограничивает право лица, арендовавшего земельный участок под строительство недвижимости, легализовать самовольную постройку.
В таких условиях отказ в удовлетворении требования о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на отведенном для целей строительства земельном участке, только по мотиву отсутствия у истца вещных прав на этот участок вряд ли можно признать обоснованным.
Также необходимо учитывать, что согласно статье 39.20 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом.
Исходя из вышеизложенного, признание права собственности на объект самовольного строительства за арендатором земельного участка в определенных случаях возможно.
Однако при этом следует иметь в виду следующее.
Во-первых, договор аренды должен быть заключен исключительно с целью строительства конкретного объекта недвижимости. Воля сторон договора должна быть явно и определенно выражена и отражать их намерение использовать арендуемый земельный участок именно с целью его застройки с возможностью признания в дальнейшем права собственности на возведенный объект за арендатором.
Таким образом, исключается возможность признания права собственности в случаях, когда договор был заключен с целью эксплуатации уже имеющихся объектов недвижимости. Данная позиция отражена в определении ВС РФ от 25 сентября 2014 года в„– 306-ЭС14-1218.
Президиум Верховного суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики от 19.03.2014 также обратил внимание на то, что воля собственника земельного участка должна быть определенно выражена на предоставление земельного участка в аренду для возведения строений конкретного типа - капитального.
Во-вторых, учитывая исключительность такого способа защиты права как признание права собственности на самовольную постройку, необходимо исследовать и установить все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по таким искам, соблюдение иных критериев, закрепленных в статье 222 ГК РФ, оценить действия застройщика с позиции добросовестности и возможного злоупотребления правом, а именно - использования такого иска для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей.

3. О соотношении требования о сносе самовольной постройки и негаторного иска

Анализ судебной практики по делам данной категории также выявил проблему соотношения иска о сносе самовольной постройки и негаторного иска.
Так, по одному из дел суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, руководствовался статьями 12, 130, 304 ГК РФ, 11, 29, 60, 62, 64 ЗК РФ, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 в„– 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и исходил из того, что имущество ответчика размещено на земельном участке в отсутствие законных оснований; доказательств, свидетельствующих об отнесении спорных построек к объектам капитального строения, не предоставлено. Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на необходимость включения в предмет судебного исследования вопроса о возможности применения к спорным правоотношениям положений статьи 222 ГК РФ, поскольку вывод о невозможности отнесения спорных построек к объектам капитального строения является преждевременным (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 октября 2015 года по делу в„– А33-8258/2014). Аналогичная позиция отражена в постановлениях Арбитражного суда Московского округа от 29 декабря 2015 года по делу в„– А41-34240/12, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 ноября 2014 года по делу в„– А81-5056/2013.
По своей правовой природе иск о сносе самовольной постройки и негаторный иск являются различными требованиями. Негаторный иск предъявляется собственником или лицом, владеющим имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, об устранении нарушений, не связанных с лишением владения. Иск о сносе в большинстве случаев предъявляется в защиту публичных интересов уполномоченным органом и направлен на устранение нарушений градостроительных и строительных норм и правил при возведении постройки путем ее сноса.
Вместе с тем вопрос о соотношении таких требований возникает в тех случаях, когда истец - владеющий собственник или иной титульный владелец земельного участка - предъявляет требование о сносе самовольно возведенного ответчиком объекта.
Критерием разграничения данных требований будет являться квалификация имущества как движимого или недвижимого. На это указано в пункте 29 Постановления Пленума ВС РФ/ВАС РФ от 29.04.2010 в„– 10/22, согласно которому положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом, а также на перепланировку, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект недвижимости. Лица, право собственности или законное владение которых нарушается сохранением таких объектов, могут обратиться в суд с иском об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения (статья 304 ГК РФ).
Понятие недвижимого объекта раскрывается в статье 130 ГК РФ, в части 1 которой содержится указание на то, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Таким образом, понятие "недвижимость" является правовой категорией, и установление соответствия объекта признакам недвижимости, указанных в пункте 1 статьи 130 ГК РФ, должно было быть осуществлено судом на основании совокупной оценки доказательств с надлежащим применением норм материального права.
Также в пункте 38 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 в„– 25 разъяснено, что по смыслу статьи 131 ГК РФ закон в целях обеспечения стабильности гражданского оборота устанавливает необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение. При этом по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 ГК РФ).
Из изложенного следует, что при разрешении вопроса о признании вещи недвижимым имуществом, независимо от осуществления государственной регистрации права собственности на нее, следует устанавливать наличие у нее признаков, позволяющих относить ее в силу природных свойств или на основании закона к недвижимым объектам.
Кроме того, необходимо учитывать, что иск о сносе самовольной постройки, предъявленный в защиту своего права на земельный участок лицом, которое не лишено владения этим участком, следует рассматривать как требование, аналогичное требованию собственника или иного законного владельца об устранении всяких нарушений его прав в отношении принадлежащего ему земельного участка, не связанных с лишением владения. Соответственно, на такое требование не будет распространяться исковая давность в соответствии с положениями статьи 208 ГК РФ (пункт 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 в„– 143).
Таким образом, судам в случае предъявления иска титульным владельцем земельного участка о сносе самовольно возведенного ответчиком объекта необходимо установить движимый или недвижимый характер такого объекта, и уже с учетом полученных выводов квалифицировать требование либо согласно статье 304 ГК РФ, либо статье 222 ГК РФ соответственно вне зависимости от заявленного требования.

4. О возможности утверждения мирового соглашения по делам, связанным с самовольными постройками

Положения статьи 139 АПК РФ устанавливают возможность суда утвердить мировое соглашение по любому делу, если иное не предусмотрено Кодексом и иным федеральным законом. Ни АПК РФ, ни другими федеральными законами таких исключений по спорам, связанным с самовольными постройками, не предусмотрено, что дает возможность лицам, участвующим в деле, прекращать производству по делу в связи с данным основанием.
Вместе с тем анализ практики как судов, входящих в Восточно-Сибирский округ, так и судов других округов, выявил проблемы неисследования судами в полной мере возможности нарушения мировым соглашением прав и законных интересов других лиц.
Так, в ряде дел по искам о признании права собственности на самовольную постройку суд округа отменил утвержденные судами нижестоящих инстанций мировые соглашения по мотивам неполного исследования судами всех обстоятельств, установление которых необходимо для признания права собственности на самовольную постройку (постановления Арбитражного суда Московского округа от 2 марта 2016 года по делу в„– А41-16761/15, от 15 октября 2015 года по делу в„– А41-53690/14).
В рамках одного из дел по иску о сносе самовольной постройки суд кассационной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства об утверждении мирового соглашения, сославшись на то, что оно противоречит публичным интересам, поскольку при создании постройки без соблюдения необходимых административных предпосылок следует презюмировать, что ее сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 октября 2013 года по делу в„– А32-25682/2012, определением ВАС РФ от 13 декабря 2013 года в„– ВАС-17437/13 отказано в передаче дела в„– А32-25682/2012 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления).
Утверждая мировое соглашение, суды не устанавливают какие-либо фактические обстоятельства спорных правоотношений сторон, а лишь констатируют факт заключения участниками спора мирового соглашения на определенных ими условиях. При утверждении мирового соглашения суд ограничивается проверкой того, не противоречит ли оно закону и не нарушает ли права и законные интересы других лиц.
Однако, учитывая публично-правовой характер защищаемых статьей 222 ГК РФ интересов, недопустимо утверждение мирового соглашения без исследования вопроса о принятии мер к легализации самовольного строительства, соблюдении градостроительных и строительных норм и правил, а также иных требований, установленных статьей 222 ГК РФ.
Также необходимо исходить из того, что признание права собственности на самовольную постройку возможно только в судебном порядке. Легализация правового статуса постройки в обход установленных пунктом 3 статьи 222 ГК РФ требований путем утверждения мирового соглашения недопустима.
Исходя из вышеизложенного, утверждение мирового соглашения по делам, связанным с самовольным строительством, недопустимо, за исключением случаев, когда судом в полной мере исследованы все обстоятельства, входящие в предмет доказывания исходя из заявленных требований по существу по спора.

5. О необходимости включения в предмет судебного исследования вопроса о целевом использовании земельного участка

Исходя из пункта 1 статьи 222 ГК РФ, одним из признаков самовольной постройки является ее возведение на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта.
В соответствии с Обзором судебной практики от 19.03.2014, при рассмотрении споров, связанных с признанием права собственности на самовольную постройку, помимо доказательств принадлежности истцу земельного участка, суду также следует проверять соблюдение его целевого назначения.
Так, в рамках дела в„– А19-3960/2015 судами как самовольная постройка было квалифицировано трехэтажное здание, используемое под магазин автозапчастей, в то время как разрешенное использование земельного участка включало эксплуатацию индивидуального жилого дома со служебно-хозяйственными постройками (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 марта 2016 года по делу в„– А19-3960/2015).
По делу в„– А19-14853/2013 в числе признаков самовольной постройки судами установлен факт возведения ответчиком строения в границах зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска и нарушение им положений пунктов 1 и 2.4 Режима использования земель и градостроительного регламента границ зон охраны объектов культурного наследия, установленного постановлением администрации Иркутской области от 12.09.2008 в„– 254-ПА "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон". Такие нарушения повлекли (создали) угрозу повреждения находящихся под охраной объектов культурного наследия федерального и регионального значения (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 ноября 2014 года по делу в„– А19-14853/2013).
Исследование судом вопроса о целевом использовании земельного участка сводится к установлению факта соблюдения собственником земельного участка правового режима земель, установленного ЗК РФ и правил зонирования территории, установленных ГрК РФ.
В соответствии с нормами статьи 51 ГрК РФ, а также положениями статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 в„– 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство.
Согласно статье 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 того же Кодекса).
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ предусмотрено, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В силу пункта 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).
Исходя из изложенного, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (статья 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (статьи 35 - 40 ГрК РФ, статья 85 ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).

6. О квалификации объектов в качестве строений и сооружений вспомогательного использования

В соответствии с подпунктом 3 пункта 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.
При этом, учитывая, что объекты, не являющиеся объектами капитального строительства (киоски, навесы и другие), указаны в подпункте 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ, а строения и сооружения вспомогательного использования отдельно обозначены в подпункте 3 части 17 названной статьи, можно заключить, что последние объекты следует относить к объектам капитального строительства.
Возможность осуществлять строительство строений и сооружений вспомогательного использования без получения разрешения на строительство законодатель связывает с их особым назначением (вспомогательным).
Вместе с тем действующее законодательство не раскрывает конкретного понятия строения или сооружения вспомогательного использования, однако исходя из его анализа, можно выделить некоторые ориентиры (основные критерии) для определения вспомогательных объектов (строений и сооружений), для которых не требуется разрешение на строительство.
Основным и очевидным критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие основного объекта недвижимого имущества, по отношению к которому иной объект будет являться вспомогательным, не имея самостоятельного назначения. Такой критерий можно обозначить как функциональный.
Это связано с предназначением вспомогательного строения или сооружения выполнять своего рода обслуживающую функцию по отношению к основному объекту недвижимости, эти объекты могут быть связаны между собой технологически, эксплуатационно и т.п.
Так, по одному из дел суд округа согласился с выводами суда апелляционной инстанции о том, что спорная подстанция не может быть признана сооружением вспомогательного использования, поскольку основной объект (многоквартирный жилой дом), для обслуживания которого предназначена трансформаторная подстанция, возведен не был (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 апреля 2015 года по делу в„– А19-1866/2014).
Дополнительным критерием, вытекающим из норм градостроительного законодательства, условно можно выделить относимость рассматриваемых объектов к объектам пониженного уровня ответственности.
Этот критерий можно охарактеризовать как качественный или технический.
Частью 10 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2009 в„– 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" к зданиям и сооружениям пониженного уровня ответственности отнесены здания и сооружения временного (сезонного) назначения, а также здания и сооружения вспомогательного использования, связанные с осуществлением строительства или реконструкции здания или сооружения либо расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Согласно Письму Минрегиона Российской Федерации от 25.06.2009 в„– 19669-ИП/08 "О проведении государственной экспертизы проектной документации отдельных объектов капитального строительства", которое, однако, не является нормативным актом, под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований".
В соответствии с пунктом 10.1 и приложением А ГОСТа 27751-2014 "Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения", введенным в действие с 01.07.2015 Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.12.2014 в„– 1974-ст, к классу сооружений пониженного уровня ответственности (КС-1) относятся: а) теплицы, парники, мобильные здания (сборно-разборные и контейнерного типа), склады временного содержания, в которых не предусматривается постоянного пребывания людей: б) сооружения с ограниченными сроками службы и пребыванием в них людей.
В рамках другого дела суд округа, отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и направляя дело на новое рассмотрение, указал на неверное определение судами класса сооружения и, соответственно, уровня ответственности.
Кроме того, суд кассационной инстанции указал на недопустимость изменения параметров существующего здания (посредством пристройки к нему), то есть фактической реконструкции объекта капитального строительства под видом возведения отдельного объекта вспомогательного назначения, для которого не требуется разрешение на строительство (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 июля 2015 года по делу в„– А19-464/2014).
Вместе с тем, к самовольной реконструкции недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект, в полной мере применимы положения статьи 222 ГК РФ (пункт 28 постановления Пленума ВС РФ/ВАС РФ от 29.04.2010 в„– 10/22).
Неверная оценка судом спорного объекта как вспомогательного влечет ошибочное применение к нему нормы пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ и оставляет неисследованным круг обстоятельств, входящих в предмет доказывания по спорам о самовольных постройках.

7. О возможности квалификации действий сторон по искам, связанным с самовольными постройками, как злоупотребление правом

Анализ судебной практики выявил случаи злоупотребления лицами предоставленным пунктом 3 статьи 222 ГК РФ правом на легализацию постройки. Так, в ряде дел иск о признании права собственности на самовольную постройку предъявлялся лицом с целью преодоления вступившего в законную силу решения суда о ее сносе (постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 сентября 2014 года по делу в„– А19-12644/2013, от 5 ноября 2014 года по делу в„– А78-8995/2013).
В рамках дела в„– А19-12644/2013 истец на основании договора купли-продажи приобрел у физического лица в собственность земельный участок вместе с возведенным на нем без соответствующего разрешения объектом незавершенного строительства. Поскольку данный объект не мог быть предметом договора купли-продажи, истец заключил соглашение о переводе долга, согласно которому физическое лицо передало истцу долг по договору подряда от 02.04.2012, заключенному между физическим лицом (должником) и обществом (кредитором).
Истец ошибочно полагал, что имущественные права на спорный объект самовольного строительства перешли к нему на основании данного соглашения, поскольку на момент его заключения решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам, установлен статус спорной постройки как самовольной.
Самовольная постройка в силу прямого указания закона не может выступать объектом сделки.
Между тем одной из целей заключения истцом с физическим лицом соглашения о переводе долга по существу является приобретение самовольной постройки, выступающей объектом строительства по договору подряда. Указанная цель не может быть достигнута законным образом, поскольку пункт 2 статьи 222 ГК РФ запрещает распоряжаться самовольной постройкой путем совершения с ней сделок.
Действия истца по приобретению прав на самовольную постройку у лица, которое не имеет прав ею распоряжаться и действия которого по строительству данной постройки признаны решением суда незаконными, а также которому судом отказано в признании права собственности на самовольную постройку, являются заведомо недобросовестным осуществлением гражданских прав (злоупотребление правом).
Предъявление исковых требований в рамках настоящего дела направлено на преодоление судебных актов районного суда, признавших самовольную постройку незаконной и отказавших в признании права собственности на нее, что недопустимо в силу статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязательность судебных актов, вступивших в законную силу.
В совокупности действия истца имеют цель обхода закона, что недопустимо в силу статьи 10 ГК РФ и в соответствии с пунктом 2 названной статьи является самостоятельным основанием для отказа в иске (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 сентября 2014 года по делу в„– А19-12644/2013).
Кроме того, необходимо обратить внимание, что злоупотребление правом может иметь место и в случае предъявления иска о сносе самовольной постройки. На это указал ВС РФ в определении от 10 марта 2016 года в„– 308-ЭС15-15458 по делу в„– А32-22681/2014. Отменяя принятые по делу судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, суд указал, что реализацию администрацией права на обращение с иском о сносе самовольной постройки необходимо осуществлять с учетом публичного интереса в создании социально значимого объекта и исследовать вопрос о том, в чем заключается нарушение гражданских прав, принадлежащих непосредственно муниципальному образованию, и каким образом снос объекта социального значения, строительство которого осуществлялось по согласованию с органом местного самоуправления и за счет средств федерального бюджета, может привести к восстановлению нарушенного права.
На необходимость учета судами норм о злоупотреблении правом также указано в Обзоре судебной практики от 19.03.2014. При оценке значительности допущенных нарушений при возведении самовольных построек принимаются во внимание и положения статьи 10 ГК РФ о недопустимости действий граждан и юридических лиц, осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому лицу, или злоупотребление правом в других формах, а также соразмерность избранному способу защиты гражданских прав.
Аналогичной позиции придерживаются суды, входящие в Восточно-Сибирский округ. Так, по одному из дел суд отказал в сносе постройки, указав на невозможность злоупотребления правом, поскольку демонтаж объекта поставит под угрозу энергоснабжение банка, проведение расчетов и платежей федерального казначейства, бюджетных и иных хозяйствующих субъектов, действующих в Республике Бурятия. Кроме того, данный объект необходим для электроснабжения иных объектов муниципального значения (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 марта 2014 года по делу в„– А10-1581/2013).
Исходя из вышеизложенного, необходимость квалификации действий сторон как злоупотребление правом возникает в исключительных случаях, когда истец заявляет иск о признании права собственности на самовольную постройку с целью преодоления преюдициальной силы решения суда о ее сносе, либо когда истец, заявляя иск о сносе постройки, не обосновывает, каким образом избранный им способ защиты приведет к восстановлению нарушенного права в условиях, когда возведенный объект имеет социально значимый характер.

8. О возможности взыскания судебных расходов с органа местного самоуправления в случае удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Таким образом, в случае удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку с ответчика, которым выступает орган местного самоуправления, как с проигравшей стороны могут быть взысканы судебные расходы.
Вместе с тем, в судебной практике сформировался подход, согласно которому взыскание судебных расходов с органа местного самоуправления в случае удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку недопустимо (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 февраля 2009 года по делу в„– А32-14204/2007, Определением ВАС РФ от 30 апреля 2009 года в„– ВАС-4551/09 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора; постановление Арбитражного суда Московского округа от 22 февраля 2012 года по делу в„– А41-5259/10).
Необходимо учитывать, что по смыслу вышеназванной статьи АПК РФ судебные расходы возлагаются на проигравшую сторону по той причине, что именно ее действиями вызвана необходимость судебного разбирательства, поскольку целью обращения в арбитражный суд является защита нарушенного либо оспариваемого права.
Однако такой способ защиты, как признание права собственности в целях легализации самовольной постройки, обладает определенной процессуальной спецификой, поскольку обращение лица с иском о признании права собственности на самовольную постройку в порядке статьи 222 ГК РФ не связано с оспариванием права истца администрацией как субъектом гражданско-правовых отношений, а вызвано тем, что законодатель путем прямого указания в пунктах 2, 3 статьи 222 ГК РФ закрепляет невозможность возникновения права собственности на объект недвижимости, возведенный в нарушение установленного законом порядка, иным способом, нежели чем в судебном порядке. При этом у истца на момент подачи иска отсутствует право собственности, а соответственно, у ответчика отсутствует возможность неправомерного оспаривания несуществующего права.
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 03 июля 2007 года в„– 595-О-П, самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.
Исходя из вышеизложенного, оснований для взыскания с ответчика судебных расходов по таким делам не имеется, поскольку истец в нарушение закона создает самовольные постройки, на которые у него в силу закона не возникает права собственности, и названное право за истцом может быть признано только по решению суда.
Данный вывод находит подтверждение в пункте 19 постановления Пленума ВС РФ от 21.01.2016 в„– 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела", согласно которому не подлежат распределению между лицами, участвующими в деле, издержки, понесенные в связи с рассмотрением требований, удовлетворение которых не обусловлено установлением фактов нарушения или оспаривания прав истца ответчиком.


------------------------------------------------------------------