АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 апреля 2016 г. по делу в„– А33-12338/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2016 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Соколовой Л.М.,
судей: Шелега Д.И., Шелеминой М.М.,
при ведении протокола судебного заседания Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа 12 апреля 2016 года помощником судьи Командировой А.В.,
при участии в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи при содействии Арбитражного суда Красноярского края представителей управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю Заболотского Е.В. (доверенность от 01.02.2016), Корсун Е.Н. (доверенность от 11.04.2016), территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае Сафьяновой Е.Г. (доверенность в„– 2 от 11.01.2016),
рассмотрев 12, 14 и 19 апреля 2016 года кассационные жалобы управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю и территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае на решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года по делу в„– А33-12338/2015 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции - Иванова Е.А.; суд апелляционной инстанции: Морозова Н.А., Борисов Г.Н., Юдин Д.В.),

установил:

управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю (г. Красноярск, далее - управление Роспотребнадзора, управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае (г. Красноярск, далее - территориальное управление Росфиннадзора, административный орган) о признании недействительным представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года заявление управления Роспотребнадзора удовлетворено частично - пункт 1 представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36 признан недействительным, в удовлетворении остальной части требования отказано.
Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года решение суда первой инстанции отменено в части отказа в признании недействительным пункта 5 представления от 28.05.2015 в„– 03-14.36, в отмененной части принят новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, в остальной части решение оставлено без изменения.
Не согласившись с принятыми судебными актами, управление Роспотребнадзора и территориальное управление Росфиннадзора обратились в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами, в которых просят решение и постановление отменить.
Управление Роспотребнадзора в кассационной жалобе просит проверить законность и обоснованность обжалуемых судебных актов в связи с нарушением судами норм процессуального права в части оценки представленных в материалы дела доказательств.
Территориальное управление Росфиннадзора не согласно с принятыми по делу судебными актами в части удовлетворения требований о признании недействительными пунктов 1 и 5 представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36, полагает их соответствующими действующему законодательству, указывает на неправильное применение судами норм материального права (статей 178, 318 Трудового кодекса Российской Федерации, статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 в„– 402-ФЗ О бухгалтерском учете" (далее - Федеральный закон в„– 402-ФЗ), статьи 33 Федерального закона от 27.07.2004 в„– 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 79-ФЗ)).
В отзывах на кассационные жалобы управление Роспотребнадзора и территориальное управление Росфиннадзора против доводов друг друга возразили.
Присутствующие в судебном заседании лица, участвующие в деле, подтвердили доводы и возражения, изложенные в кассационных жалобах и отзывах на них.
При рассмотрении дела Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялись перерывы с 12 апреля 2016 года до 11 часов 30 минут 14 апреля 2016 года и до 12 часов 19 апреля 2016 года соответственно, о чем сделаны публичные извещения, размещенные в сети Интернет на сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа www.fasvso.arbitr.ru.
После перерывов в судебном заседании лица, участвующие в деле, их представители не присутствовали.
Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, на основании Приказа территориального управления Росфиннадзора от 25.02.2015 в„– 36-у в период с 27.02.2015 по 01.04.2015 проведена плановая проверка правомерности и эффективности использования управлением Роспотребнадзора средств федерального бюджета за 2013 - 2014 годы.
По результатам проверки административным органом вынесено представление от 28.05.2015 в„– 03-14-36, согласно которому заявителем допущены следующие нарушения бюджетного законодательства:
- излишне списано ГСМ в результате несоответствия первичных документов принятых к учету (пункт 1);
- выплата компенсации стоимости проезда к месту использования отпуска произведена на основании справок, выданных туристическими агентствами, не являющимися транспортными организациями, осуществляющими перевозку, или их уполномоченными агентами (за 2013 год - пункт 2, за 2014 год - пункт 3);
- произведена оплата стоимости проезда, не подтвержденная посадочными талонами (пункт 4);
- начисление и выплата выходного пособия уволенным государственным гражданским служащим произведены в соответствии со статьей 178 Трудового кодекса Российской Федерации (пункт 5);
- оплачено за услуги охраны частным охранным организациям (за 2013 год - пункт 6, за 2014 года - пункт 7);
- в результате применения 15% надбавки (за работу в городах с населением от 250 тыс. до 1 млн. чел.) к базовой норме при движении автомобилей по загородным трассам произведено излишнее списание ГСМ (бензина) (за 2013 год - пункт 8, за 2014 год - пункт 9).
Не согласившись с указанным представлением заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Признавая пункты 1 и 5 оспариваемого представления незаконными, суды исходили из того, что в пункте 1 оспариваемого представления административный орган неправомерно пришел к выводу о нарушении заявителем Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона в„– 402-ФЗ; необоснованно указание в пункте 5 представления на нарушение заявителем статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 7 части 1 статьи 33 Федерального закона в„– 79-ФЗ в 2014 году в части начисления и выплаты выходного пособия уволенным государственным гражданским служащим в соответствии со статьей 178 Трудового кодекса Российской Федерации в общей сумме 285 152 рублей 84 копеек. Представление от 28.05.2015 в„– 03-14-36 в части остальных пунктов судами признано соответствующим действующему законодательству, фактическим обстоятельствам дела.
Суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанции законными и обоснованными в части пунктов 1 - 7 оспариваемого представления.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон спора, суды пришли к выводу, что представление вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением положений бюджетного законодательства.
Предметом проверки явилось правомерность и эффективность использования управлением Роспотребнадзора средств федерального бюджета.
Пункт 1 оспариваемого представления об излишнем списании ГСМ в результате несоответствия первичных документов, принятых к учету, судами обоснованно признан незаконным с учетом конкретных обстоятельств. При доказанности со стороны заявителя факта хозяйственной жизни (командировка сотрудника управления), наличии первичных документов, соответствующих действующему законодательству, выводы административного органа несут предположительный характер, что недопустимо для установления нарушения, вменяемого заявителю в пункте 1 представления.
Пунктами 2 и 3 представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36 заявителю вменяется нарушение статей 29, 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 9 Федерального закона в„– 402-ФЗ, пункта 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 в„– 455 "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных государственных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей", выразившееся в выплате компенсации стоимости проезда к месту использования отпуска на основании справок, выданных туристическими агентствами, не являющимися транспортными организациями, осуществляющими перевозку, или их уполномоченными агентами.
Руководствуясь статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 33 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 в„– 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 03.01.1983 в„– 12, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу, что указанная льгота - компенсация сотрудникам стоимости проезда к месту использования отпуска - не может быть распространена на работников управления Роспотребнадзора. Местоположения заявителя не относятся к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.
Установленное пунктом 4 оспариваемого представления нарушение, выразившееся в оплате стоимости проезда, не подтвержденной посадочными талонами, - нарушение заявителем статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 21 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 в„– 813, - управлением Роспотребнадзора фактически не оспорено, документы в подтверждение оплаты стоимости проезда (посадочные талоны) не представлены.
Пунктами 6, 7 представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36 заявителю вменяется нарушение статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 в„– 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", Распоряжения Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 в„– 1629-р "О перечне объектов, подлежащих обязательной охране полицией", части 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 в„– 2487-1 "О частной детективной деятельности в Российской Федерации", выразившееся в оплате услуг охраны частным охранным организациям.
Судами установлено, что управлением Роспотребнадзора в 2012-2013 годах заключены государственные контракты на оказание услуг по охране объектов, зданий и сооружений, произведена оплата оказанных частными охранными предприятиями услуг.
Вместе с тем в силу части 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 в„– 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", положений Перечня объектов, подлежащих государственной охране, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 в„– 587, объекты, охраняемые в рамках заключенных заявителем государственных контрактов, подлежат государственной охране.
Поскольку доказательств наличия у частных охранных предприятий - контрагентов заявителя - полномочий на выполнение государственной охраны объектов, указанных в контрактах, представлено не было, суд пришел к обоснованному выводу об установлении факта нарушения, изложенного в соответствующих пунктах представления.
Апелляционный суд признал незаконным пункт 5 оспариваемого представления о нарушении, выразившемся в начислении и выплате выходного пособия уволенным государственным гражданским служащим в соответствии со статьей 178 Трудового кодекса Российской Федерации.
Арбитражный суд указал на наличие оснований для применения при увольнении служащего по пункту 7 части 1 статьи 33 Федерального закона в„– 79-ФЗ положений статьи 178 Трудового кодекса Российской Федерации о выплате выходного пособия.
Учитывая, что Федеральным законом в„– 79-ФЗ не предусмотрены компенсационные выплаты в случае письменного отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта, а также не предусмотрено, что они не выплачиваются, то есть отсутствует специальное правовое регулирование по данному вопросу, в рассматриваемом случае с учетом требований статьи 73 названного Федерального закона подлежат применению нормы трудового законодательства.
Следовательно, начисление выходного пособия уволенным государственным гражданским служащим управлением Роспотребнадзора производилось в соответствии с действующим законодательством.
Доводы кассационных жалоб управления Роспотребнадзора и территориального управления Росфиннадзора относительно требований о признании недействительным представления от 28.05.2015 в„– 03-14-36 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 не опровергают выводы судов, основанные на исследованных доказательствах и установленных по делу фактических обстоятельствах, и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые могли бы являться основанием для пересмотра оспариваемых судебных актов в кассационном порядке в указанной части.
В указанной части решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Пунктами 8, 9 оспариваемого представления заявителю вменяется нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6 Распоряжения Министерства транспорта Российской Федерации от 14.03.2008 в„– АМ-23-р о введении в действие методических рекомендаций "Нормы расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте" (далее - методические рекомендации), выразившееся том, что при применении 15% надбавки (за работу в городах с населением от 250 тыс. до 1 млн. чел.) к базовой норме при движении автомобилей по загородным трассам произведено излишнее списание ГСМ (бензина).
При этом административный орган исходил из того, что нормы расхода ГСМ в проверяемом периоде установлены приказами по управлению от 11.04.2012 в„– 185, от 08.04.2013 в„– 148, от 04.03.2013 в„– 90, от 18.03.2013 в„– 115, от 07.08.2013 в„– 346, от 02.04.2014 в„– 129 в соответствии с методическими рекомендациями.
Суды пришли к выводу о том, что названные методические рекомендации обязательны к применению, поскольку они являлись основанием для принятия заявителем локальных нормативных актов, в связи с чем они не могут носить рекомендательный характер.
Выводы судов об обязательном применении при определении норм расхода ГСМ методических рекомендаций являются неправомерными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.
Методические рекомендации относятся к нормативным правовым актам, регулирующим хозяйственную деятельность адресатов норм. Согласно пункту 3 Методических рекомендаций норма расхода топлива и смазочных материалов применительно к автомобильному транспорту подразумевает установленное значение меры его потребления при работе автомобиля конкретной модели, марки или модификации. Нормы расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте предназначены для расчетов нормативного значения расхода топлива по месту потребления, для ведения статистической и оперативной отчетности, определения себестоимости перевозок и других видов транспортных работ, планирования потребности предприятий в обеспечении нефтепродуктами, для расчетов по налогообложению предприятий, осуществления режима экономии и энергосбережения потребляемых нефтепродуктов, проведения расчетов с пользователями транспортными средствами, водителями и т.д.
При нормировании расхода топлива различают базовое значение расхода топлива, которое определяется для каждой модели, марки или модификации автомобиля в качестве общепринятой нормы, а также расчетное нормативное значение расхода топлива, учитывающее выполняемую транспортную работу и условия эксплуатации автомобиля.
Как следует из материалов дела, в спорный период управлением Роспотребнадзора были утверждены линейные нормы списания ГСМ на служебном автотранспорте для каждого конкретного автомобиля, находящегося в его эксплуатации.
Административным органом при рассмотрении дела в суде не приведено обоснования своей позиции о невозможности применения установленных управлением Роспотребнадзора норм, при утверждении которых были учтены базовые значения расхода топлива.
Учитывая, что наличие нарушений при списании ГСМ связано исключительно с вопросом обязательности применения методических рекомендаций, выводы административного органа и судов о наличии в действиях заявителя нарушений статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 6 Методических рекомендаций являются необоснованными.
Следовательно, решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года по делу в„– А33-12338/2015 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года по тому же делу в части отказа в признании недействительными пунктов предписания, касающихся нарушений законодательных норм, регулирующих вопросы нормирования расхода ГСМ, подлежат отмене. Требования заявителя о признании предписания в указанной части недействительным являются обоснованными.
С учетом требований пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции считает возможным принять в этой части решение об удовлетворении требований заявителя.
Руководствуясь статьями 201, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года по делу в„– А33-12338/2015 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года по тому же делу отменить в части отказа в признании недействительным пункта 8 представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае от 28.05.2015 в„– 03-14.36.
По делу в указанной части принять новый судебный акт.
Пункт 8 представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае от 28.05.2015 в„– 03-14.36 признать недействительным.
В остальной части решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2015 года по делу в„– А33-12338/2015 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 января 2016 года по тому же делу оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Л.М.СОКОЛОВА

Судьи
Д.И.ШЕЛЕГ
М.М.ШЕЛЕМИНА


------------------------------------------------------------------