АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 августа 2016 г. по делу в„– А78-10871/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 17 августа 2016 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Загвоздина В.Д.,
судей: Новогородского И.Б., Сонина А.А.,
при участии в судебном заседании представителя Администрации городского поселения "Могочинское" - Краснова Е.А. (решение избирательной комиссии городского поселения "Могочинское" от 13.09.2015 в„– 90),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной комиссии муниципального района "Могочинский район" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 03 марта 2016 года по делу в„– А78-10871/2015, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции - Клишина Ю.Ю.; суд апелляционной инстанции: Рылов Д.Н., Басаев Д.В., Желтоухов Е.В.),

установил:

Администрация городского поселения "Могочинское" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Контрольно-счетной комиссии муниципального района "Могочинский район" (далее - КСК) о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия, а также признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 31 представления от 07.07.2015 в„– 07-15/02 кск.
Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 3 марта 2016 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2016 года, требования Администрации удовлетворены частично, признаны недействительными пункты 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 18, 26 представления от 07.07.2015 в„– 07-15/02 кск. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Удовлетворяя требования, суд пришел к выводу, что оспариваемое представление является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в арбитражном суде.
Признавая недействительным рассматриваемое представление, суд исходил из того, что заинтересованное лицо в соответствующей части вышло за пределы проверяемого периода и круг вопросов, которые были поставлены для разрешения контрольным мероприятием; ни акт проверки (описательная и итоговая часть), ни описательная часть представления не содержат ссылок на нарушение Администрацией нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, из акта проверки и представления, невозможно достоверно установить, какие действия необходимо совершить Администрации, а также установить суммы, которые требуют документального подтверждения, а также подлежат возврату в бюджет; акт проверки и описательная часть представления не содержат информации о нарушении Администрацией пункта 15 Положения "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 в„– 922, а также необходимую информацию об установлении нарушений в соответствующих суммах; указание в представлении на возврат в бюджет денежных сумм без ссылки в акте на конкретные фактические данные, не подтвержденные материалами проверки, является неправомерным.
КСК, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционного суда в части признания недействительными пунктов 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 18, 26 представления от 07.07.2015 в„– 07-15/02, обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой ставит вопрос о проверке их законности и обоснованности в связи с неправильным применением судами норм материального и процессуального права, просит судебные акты в обжалуемой части отменить, в удовлетворении требований отказать.
Заявитель кассационной жалобы полагает, что представление не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в суде; в ходе рассмотрения дела Администрация не представила доказательств нарушения своих прав и законных интересов рассматриваемым представлением.
В отношении пункта 5 представления КСК не согласна с выводами судов, поскольку программой проверки было предусмотрена проверка за период и 01.01.2012 по 31.12.2013 обеспечения сохранности средств, находящихся в кассе и проведение инвентаризации наличных денег; выявленные в сейфе бухгалтерии деньги не оприходованы, являются излишком кассы. По данному эпизоду суды неправомерно сослались на недействующее Положение Центрального банка Российской Федерации от 05.01.1998 в„– 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации".
В отношении пунктов 7, 8, 9, 10, 16, 17 представления заявитель кассационной жалобы полагает необоснованными выводы судов о том, что указанные в них нарушения не содержат ссылок на нарушения бюджетного законодательства; по мнению КСК, в отношении данных нарушений было нецелесообразно предлагать не нарушать уже недействующее законодательство; являются необоснованными выводы судов о том, что указанные в представлении нарушения носят предположительный характер; правомерность соответствующих выплат Администрацией не доказана, расчет экономии фонда оплаты труда по каждой выплате судом не истребован.
В отношении пунктов 12, 13 представления заявитель кассационной жалобы указывает, что в акте проверки и представлении подробно указаны допущенные нарушения и меры, которые необходимо предпринять по их устранению; по нарушениям, отраженным в пункте 18 представления, в акте проверки указаны суммы отчислений в социальные фонды от суммы допущенного превышения фонда оплату труда; по нарушениям, указанным в пункте 26 представления, акт проверки и приложения к нему подтверждают выявленные нарушения по операциям с подотчетными лицами.
12.08.2016 от КСК поступило ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие.
Администрация представила отзыв на кассационную жалобу, в котором считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными. Прокуратура Забайкальского края представила отзыв, в котором поддержала доводы кассационной жалобы.
В судебном заседании представитель Администрации доводы отзыва на кассационную жалобу поддержал.
Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 121 - 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (почтовые уведомления от 19.07.2016, 21.07.2016, информация о рассмотрении кассационной жалобы в установленном порядке размещена в сети Интернет по адресам http://fasvso.arbitr.ru, http://kad.arbitr.ru.), однако своих представителей не направили, в связи с чем рассмотрение кассационной жалобы осуществлено в их отсутствие.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Проверив соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на основании требования Могочинской межрайонной прокуратуры от 13.01.2015 в„– 07-22-2015, пункта 12 Плана работы Контрольно-счетной комиссии муниципального района "Могочинский район" на 2015 год, статьи 8 Положения "О Контрольно-счетной комиссии муниципального района "Могочинский район", утвержденного Решением Совета муниципального района "Могочинский район" от 27.09.2012 в„– 275, приказов председателя Контрольно-счетной комиссии муниципального района "Могочинский район" от 16.03.2015 в„– Об-ПД, от 08.04.2015 в„– 09-ПД, от 01.06.2015 в„– 14-ПД с целью проверки за период с 01.01.2012 по 31.12.2013 законности, результативности, эффективности использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством, была проведена проверка Администрации, результаты которой отражены в акте от 30.06.2015 в„– 06-15/2кск.
07.07.2015 на основании указанного акта вынесено представление в„– 07-15/02 кск, которым Администрации предложено устранить выявленные нарушения и представить отчет о принятых мерах до 06.08.2015.
Администрация, полагая, что действия КСК по проведению контрольного мероприятия, а также выводы заинтересованного лица в части принятия мер по устранению нарушений, изложенные в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 31 указанного представления, не соответствуют законодательству и нарушают ее права и законные интересы, обратилась в суд с заявлением.
Суды пришли к выводу о недействительности пунктов 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 18, 26 рассматриваемого представления и удовлетворили требования заявителя в указанной части.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа полагает выводы судов в обжалуемой части обоснованными, в силу следующего.
Суды правильно применили в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений, положения статьи 265 (пунктов 1, 2), статьи 267.1 (пунктов 1, 3), статьи 268.1 (пункта 2), статьи 270.2 (пункта 1) Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 10 (частей 1, 2), статьи 16 (части 1) Федерального закона от 07.02.2011 в„– 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", статьи 19.5 (части 1) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и пришли к правильным выводам, что выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, то есть создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на действие проверяемого лица, то есть содержат меры государственного принуждения. Отсюда следует, что представление является властным предписанием, затрагивающим права и законные интересы проверяемого лица.
При таких обстоятельствах являются обоснованными выводы судов о том, что оспариваемое представление является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в арбитражном суде. Доводы заявителя кассационной жалобы по данному вопросу основаны на неправильном применении норм права и судом кассационной инстанции отклоняются.
Признавая недействительным пункт 5 представления, суды правомерно исходили из того, что заинтересованное лицо вышло за пределы проверяемого периода и предмета проверки, который был поставлен для разрешения данным контрольным мероприятием. В частности, инвентаризация наличных денег в кассе проверяемого лица была проведена за период с 01.01.2012 по 31.12.2013, а наличие излишних наличных денег в кассе в сумме 30,5 тысяч рублей выявлено по состоянию на 19.03.2015.
Кроме того, суд апелляционной инстанции обоснованно принял во внимание, что данном случае заявителем кассационной жалобы 19.03.2015 была проведена ревизия наличных денежных средств, находящихся не в кассе, а в сейфе отдела бухгалтерского учета и отчетности. Администрацией последняя операция по кассе проведена 13.03.2015 и остаток на конец дня составил 0 рублей. Следующая операция была проведена 26.03.2015, остаток по кассе также составил 0 рублей.
Доводы заявителя жалобы о том, что суд апелляционной инстанции по данному вопросу необоснованно применил утратившее силу Положение Центрального банка Российской Федерации от 05.01.1998 в„– 14-П о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации, с учетом приведенных выше обстоятельств не влияют на законность принятых по делу судебных актов.
Относительно пунктов 7, 8, 9, 10 оспариваемого представления суд кассационной инстанции также находит обоснованными выводы судов о том, что ни акт проверки (описательная и итоговая часть), ни описательная часть представления не содержат ссылок на нарушение Администрацией постановления Правительства Забайкальского края "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края", нарушение нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в связи с чем, вменяемые нарушения невозможно отнести к нарушениям бюджетного законодательства.
Пункты 12, 13 оспариваемого представления также обоснованно признаны судом первой инстанции недействительными в связи с тем, что из акта проверки и описательной части представления невозможно достоверно установить, какие действия необходимо совершить Администрации, невозможно установить суммы, которые, по мнению КСК, требуют документального подтверждения, а также подлежат возврату в бюджет. Указание в представлении на возврат в бюджет необоснованно выплаченных премий, без отражения их размера, без ссылки в акте на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки, не позволяет сделать вывод о достоверности данных акта проверки, наличии выявленных КСК нарушений бюджетного законодательства.
Довод заявителя кассационной жалобы о том, что помимо акта проверки, приложений к акту проверки, арбитражному суду и всем участникам процесса при рассмотрении дела в суде первой инстанции были представлены дополнительные пояснения и материалы, обоснованно отклонен судом апелляционной инстанции, как не влияющий на законность представления.
Выводы судов относительно недействительности пунктов 16, 17 оспариваемого представления являются правильными. Как установлено судами, ни акт проверки (итоговая часть), ни описательная часть представления не содержат ссылок на нарушение Администрацией пункта 15 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 в„– 922, а также необходимую информацию об установлении нарушений в соответствующих суммах. Указание в представлении на возврат в бюджет соответствующих сумм, без ссылок в представлении и акте на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки, не позволило судам прийти к выводу о соответствии этих данных фактическим обстоятельствам дела, установить конкретные нарушения бюджетного законодательства.
В отношении пункта 18 оспариваемого представления о необходимости принять меры к возврату в бюджет суммы переплаты отчислений в социальные фонды от суммы допущенного превышения фонда оплаты труда муниципальным служащим суды пришли к правильному выводу, что из акта проверки и описательной части представления, невозможно достоверно установить, какие действия необходимо совершить Администрации, невозможно установить суммы, которые подлежат возврату в бюджет. Указание в представлении на возврат в бюджет сумм, без указания их размера, без ссылки в акте на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки, не содержащиеся в итоговой части акта и описательной части представления, не позволило судам прийти к выводу о соответствии этих данных фактическим обстоятельствам дела и наличии в действиях Администрации нарушений бюджетного законодательства.
Пункт 26 оспариваемого представления о необходимости представления оправдательных документов за 2012, 2013 годы на суммы 621,33 тысячи рублей и 691,94 тысячи рублей обоснованно признан недействительным, поскольку в акте и представлении не имеется ссылок на необходимые фактические данные, материалы и первичные документы, подтверждающие соответствующие нарушения и позволяющие достоверно идентифицировать эти суммы.
Довод заявителя кассационной жалобы о том, что предложение КСК о предоставлении Администрацией дополнительных оправдательных документов не говорит о том, что нарушение не доказано или носит предположительный характер, а еще раз доказывает, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, правильно отклонен судом апелляционной инстанции.
В частности апелляционный суд правильно указал, что исходя из смысла Положения о контрольно-счетной комиссии Муниципального района "Могочинский район" представление является окончательным документом, составляемым по результатам проведения проверки. Вместе с тем, в представлении предлагается либо представить оправдательные документы, либо принять меры по возвращению в бюджет соответствующих сумм.
Исследование и оценка доказательств осуществлена судами по правилам статьи 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выводы судов соответствуют содержанию имеющихся в деле доказательств.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов двух инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, не установлено.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 03 марта 2016 года по делу в„– А78-10871/2015, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2016 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.Д.ЗАГВОЗДИН

Судьи
И.Б.НОВОГОРОДСКИЙ
А.А.СОНИН


------------------------------------------------------------------